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浅谈地方审计机关如何实现审计监督全覆盖

益阳市审计局 张佩佩

发布时间:2019-04-18 查看

摘  要:随着社会经济的快速发展,人们对审计监督工作越来越重视。在国务院第26次常务会议上,李克强总理的讲话,对审计工作作为守护公共资金在国家治理中发挥的免疫作用予以了肯定,并且提出了审计监督全覆盖的概念。本文首先介绍了审计监督全覆盖的内涵及意义,接着探讨了目前我国地方审计监督全覆盖中存在的问题及应采取的措施和策略。文章认为,实现审计监督全覆盖是当前建设更高水平监督的新需求。

关键词:地方审计机关;审计监督;全覆盖

伴随着三十年审计工作的不断实践,我国各级审计机关也得到了相应的发展,不断加大了审计范围,并进一步扩展和深化了审计监督领域,通过对监督组织方式及方法的不断创新,到目前为止已经取得了很多审计成绩,具备了全覆盖监督的相关条件,积累了一定的实践心得。因而,审计监督全覆盖是当前建设更高水平监督的新需求。

一、审计监督全覆盖的内涵

所谓审计监督全覆盖,指的是审计机关在自己的职责区域之内及权限之下,对审计对象诸如公共资金、国有财产及资源的全方位审计,做到不存有盲区和死角的现象。一句话,也就是实现对审计对象的全方位监督覆盖。

二、审计监督全覆盖的意义

就目前来说,我国的政府审计已经远远不同于以往的单纯性财政财务审计,它要求基于实际,将经济效益审计与责任审计相互结合起来,形成一个综合的业务格局。伴随改革进程的推进,政府的审计对象越来越丰富,审计需求也不断增长,相对应的就使得审计资源相对缺乏,这样的结果就使得监管对象难以避免的伴随盲点及盲区。

审计监督全覆盖这个概念的提出,使得审计不再局限于以往的财政财务审计,而是对审计提出了更高的要求,应该从国有资源及资产以及一切与国家安全有关的方面入手进行审计,同时扩大审计监督的范围以及增加审计监督职责,从而全面做好对公共机构的监督全覆盖,这是建设现代责任政府的必经之路,也是建设现代化国家的重点部分,因此具有重要的现实意义。

三、当前地方审计实施监督全覆盖面临的困难和问题

(一)理论体系、评价考核机制尚未建立

目前,审计监督全覆盖的理论体系没有真正建立,对全覆盖的定义、范围等均没有系统阐述,地方审计机关对全覆盖的理解也将不尽相同。在全覆盖理论上,只有十八届四中全会提出的对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,以及刘家义审计长对全覆盖的阐述。

另外,对审计监督全覆盖的评价机制和责任追究机制尚未建立。在审计理论基础上,应建立审计监督全覆盖的评价机制,按照刘家义审计长要求,重点对象每年审计一次、其他对象五年至少审计一次。那么,重点审计对象和其他审计对象的标准和区别在哪里,没有具体说明。相关的具体标准和要求不明确,相关的评价机制还不健全,也就无法做到责任追究,审计监督全覆盖的广度和深度均受到影响。

(二)地方审计机关信息化建设发展滞后

审计全覆盖,是动态意义上对审计监督对象的全面覆盖。即通过科学安排审计计划,合理选择审计方式,使所有监督对象在一定时间内都能接受审计监督,形成周期性的动态审计全覆盖。按照现有的审计机关人员情况,单纯的手工审计已远远不能满足审计快速发展的需要。只有利用审计信息化,发挥计算机审计的优势,才能做到全面分析、重点突出,这对于实现审计全覆盖、弥补审计资源的不足是不可或缺的重要手段。

审计信息化建设在地方审计机关存在较多困难和问题。主要是地方审计机关审计信息化建设参差不齐,由于计算机审计人才队伍的薄弱,以及部分地方审计机关思想上重视不够,审计信息化建设没有运用到审计实施全过程管理,开展计算机审计力度不够大,使用率偏低,对大数据的处理分析较少。另外,地方审计机关审计数据中心数据采集也不同程度存在一些困难和问题,如与记账凭证相关的原始凭证未能体现在财务核算系统中,审计人员无法对其真实性、相关性及合法性进行审计。各个单位信息系统更换频繁,数据连贯性不够,以及部分单位还存在没有建立核算系统,无法进行信息化操作,部分单位对数据集中,信息共享还存在顾虑等。

(三)社会各界对审计全覆盖参与度不够

审计全覆盖是对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行全面的审计监督,而依靠审计机关一个部门进行“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”的全覆盖,操作性难度较大。这就要求审计机关要充分利用社会各界力量,包括内部审计和社会审计的工作成果,建立一定的合作渠道,建立规范的审计信息服务交流平台,在全社会形成审计监督全覆盖氛围。

在地方审计实践中,国家审计与内部审计、社会审计没有形成合力,地方审计机关聘请行业专家没有形成机制,审计机关与纪检、组织、监察、检察、公安等部门联动和联系交流平台尚未建立或建立不够,政府审计监督工作的透明度和拓宽民众参与审计协作工作的渠道较少,民众参与度较低。另外,被审计单位由于部门利益考虑,对监督全覆盖支持度不够,应付较多。

(四)地方审计人员业务素质参差不齐

审计全覆盖,不仅要做到审计覆盖面“广”,而且还要力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。要实现审计全覆盖,就要求地方审计机关审计人员素质要和审计监督全覆盖相适应。

在地方审计实践中,审计人员业务素质存在较大差距和问题。主要体现在审计人员知识结构单一,地方审计机关审计人员主要是财务审计,而对专业审计监督如金融审计和资源环保审计监督和绩效审计缺乏必要的研究。其次审计人员审计方式较为落后。在信息化飞速发展,审计全覆盖要求较高情况下,较多地方审计人员仍然停留在账面审计阶段,对审计信息化使用也只是停留在初级阶段,没有进行大数据审计的经验。较多被审计单位也存在计算机数据缺乏等问题。审计人员审计项目完成效率较低,工作存在较大的随意性,审计过程管理缺乏。地方审计人员出现年龄断层,近几年来地方审计机关开始不断补充新的力量,但由于审计专业性比较强,新进的人员缺乏财务实践经验,直接从事审计工作难度较大,而培养一名优秀的审计人员大约需要3-5年,致使支撑在一线的骨干依然是老同志居多,审计力量青黄不接。另外,由于审计业务培训较少,人员的审计手段和观念比较滞后等等,严重影响全覆盖工作的广度和深度。

四、地方审计机关适应审计监督全覆盖应采取的策略和措施

在开展审计监督工作的时候,一定要加强地方审计机关职能的发挥,深入分析审计监督工作开展过程中存在的问题,结合实际情况,提出有效的解决措施,这样才可以保证其有效实现,提高审计监督工作的效率。

(一)健全理论体系和评价考核机制

审计理论是总结审计实践的客观需要。快速发展的审计实践需要有相应的审计理论来解释、规范和指导,审计监督全覆盖更需要加强理论指导。

一是建立完整的审计监督全覆盖的理论体系。按照《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》要求,要抓紧时间对审计监督全覆盖的理论体系进行系统阐述,建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制,完善审计制度规范建设,利于地方审计机关具体执行和学习。

二是建立健全审计监督全覆盖的评价考核指标。在健全全覆盖理论体系的基础上,应建立定性和定量两个方面指标体系进行评价,不仅要评价对方审计机关,也应评价地方政府以及相关部门对全覆盖的领导和支持度,工作规范度和审计覆盖率,使审计监督全覆盖有章可循,有规可依。

(二)建立大数据分析管理的全覆盖机制

要做好全覆盖审计监督,光靠传统审计无法进行,还要创新审计方法,建立大数据云平台的审计数据管理系统。

一是搭建审计项目管理平台,实行审计机关全面联网。联网内容主要包括审计项目库管理,实行动态分类管理机制。全面搜集审计项目数据资料,以及以往审计情况、纪委常态巡察等资料,建立联网审计模式。审计项目过程管理,出台审计计划、实施、报告、整改、公开等各阶段管理制度,减少审计资源消耗,减低审计风险,节约审计时间,提高审计效率。

二是搭建审计数据中心平台。加快建立审计数据中心与被审计单位、有关部门、金融机构和国有企事业单位的信息共享,全面、实时采集相关数据信息,加大数据集中力度。

三是搭建数据分析平台,审计机关在联网审计的基础上,建立一系列三公经费、预算控制等审计预警指标,进行适时监控,提高审计预警系统的作用。加强审计计划的针对性,年初在大数据比对分析的基础上,确定审计重点和目标,使审计有的放矢。在审计过程中,要做好大数据分析和现场审计调查相结合,提高审计的实效性,使审计过程事半功倍。

(三)加强审计人力资源的整合,增加审计力量

和众多审计领域、审计对象、审计任务相较而言,地方审计机关要想实现审计监督工作的全覆盖,人力资源非常有限。以目前编制范围的审计力量而言,在5年之内很难实现所有审计对象的轮审一遍。所以,要想落实审计监督全覆盖,一定要尽可能实现人力资源的优化整合。

一是加强社会资源利用。要做好基层审计机关与内部审计和社会审计之间的协作,充分利用内部审计和社会审计工作成果,弥补对方审计机关审计人少事多的矛盾,提高审计工作效率;要做好与地方组织、人事、纪检、监察、检察、公安等部门的联动,搜集审计线索,建立审计动态移送机制,健全审计整改问责机制,增强审计成效,扩大审计成;要增强地方审计机关审计监督工作的透明度,建立审计全程公开机制,拓宽民众参与审计协作工作的渠道,让社会各界广泛参与,凝聚社会力量,全面做好审计全覆盖。

二是创新审计方式,拓展审计外包模式。因为地方审计机关审计力量有限,再加上各种审计任务的增加,要想完全依靠审计机关的力量完成众多任务,是十分困难的,一定要借鉴其他机关的管理模式,进行一些外包审计。并且审计机关的各科室也要加强各单位的实际情况了解透彻,并且安排会计事务所的工作人员实施具体审计工作,在构建监督、核查制度的基础上,将审计业务外包给一些社会审计单位,并且寻求外部审计力量的帮助,在规定时间内或者一些审计工作中落实审计监督工作。除此之外,对一些常规内容与特殊业务进行审计监督的时候,可以利用社会审计与内部审计工作的成果,促进工作效率的提高,节省审计资源,最大限度发挥人力资源的力量,扩展审计监督工作的范围,实现审计监督工作的全覆盖。并且,在对专业性强工作进行审计的时候,可以借用专家团队的力量进行处理;对民生业务领域工作进行审计的时候,可以借用媒体等力量进行处理,进而全面增强审计监督工作的针对性,实现审计监督全覆盖。

(四)抓好审计干部队伍建设

为做好审计监督全覆盖,还要做好审计机关内部人员管理,加强审计干部队伍建设。

一是增加审计力量。有计划的招录相关专业人才,加大对实践经验丰富、视野开阔、创新能力强的人员招录,充实审计队伍。建立全国统一的审计职业化标准,严格执行审计执业资格考评制度,形成优胜劣汰激励机制。

二是做好审计人员培训管理,提升审计人员职业素质,为审计职业化打下良好基础。建立审计执业继续教育、终生培训体系,不断提高审计人员的专业理论水平,着力培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机运用的能手、精通管理的行家里手。

三是建立大兵团作战工作模式,打破科室界限,注重新老搭配、专业技术特长的匹配、审计重点与信息点的分配,有效整合审计资源。组成以审计业务骨干和专业技术人员的核心层,担任各小组组长,围绕审计目标,研究具体措施,提出可行的审计方案,在具体实施中把握审计重点并攻克难关,将问题查深查透,协同合作,增强工作合力,提高审计工作效率。

五、结束语:

审计监督全覆盖是当前大形势下的必经之路,而就我国目前地方审计现状来说,还存在不少问题使得难以实现审计监督全覆盖。在地方审计机关开展审计监督工作的时候,一定要加强对审计对象的分析,结合具体情况,开展全面的审计监督工作,并且制定有效的监督机制,保证审计工作的有效落实。同时,加强对人力资源的整合,保证其作用与职能的全面发挥。总而言之,应该采取合理的路径,创新和不断完善审计模式,突破一些存在的薄弱环节,有秩序有步骤的实现审计监督全覆盖。

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